經濟日報智庫圓桌:實施個人養老金制度正逢其時

十四五規劃和2035年遠景目標綱要提出，發展多層次、多支柱養老保險體系。4月21日，國務院辦公廳印發《關于推動個人養老金發展的意見》，至此，我國已初步構建起以基本養老保險為基礎、以企業(職業)年金為補充、與個人儲蓄性養老保險和商業養老保險相銜接的三支柱養老保險體系。本期邀請有關專家進行探討。

主持人

經濟日報社理論部主任、研究員 徐向梅

保障高質量的老年生活

主持人：目前我國養老保險市場發展狀況如何？個人養老金與基本養老保險有何不同，意義何在？

賈江（人力資源和社會保障部養老保險司副司長）：養老保險作為社會保障的重要組成部分，是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的重要制度保障。黨中央、國務院歷來高度重視養老保險制度建設，特別是黨的十八大以來，養老保險體系建設進入快車道，突出養老保險制度改革的系統性、整體性和協同性，進一步建設功能更加完備的多層次養老保險體系。

我國多層次養老保險體系有三個支柱。

第一支柱是基本養老保險，建立了城鎮職工和城鄉居民兩大基本養老保險制度，發展較為完善，保障能力持續增強，發揮了保基本、兜底線功能，起到了經濟社會安全網、調節器、減震器作用。截至目前，基本養老保險參保人數10.3億人，其中領取待遇人數3億人，基金累計結余6萬多億元，織就世界上最大的基本養老保險保障網。

第二支柱是企業年金和職業年金，由國家制定政策，單位自主建立、市場投資運營、政府綜合監管。截至目前，參加企業年金和職業年金的職工7200萬人，積累基金4.5萬億元，基礎較好、運行規范。

第三支柱是個人儲蓄性養老保險和商業養老保險，此前沒有制度安排，是我國多層次養老保險體系的短板。第三支柱內容廣泛，其中有國家政策支持的部分稱為個人養老金。2021年底，中央深改委通過《關于推動個人養老金發展的意見》（以下簡稱《意見》），今年4月《意見》印發，在中國境內參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動者，可以參加個人養老金制度，參加人每年繳納個人養老金的上限為12000元。

個人養老金制度的實施，是完善多層次養老保險體系的重要舉措，保障更有質量的老年生活。個人養老金是政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的補充養老保險制度。個人養老金與基本養老保險在制度模式、功能作用、責任主體、風險程度等方面大不相同，體現為六個特色。

一是賬戶制。個人養老金采取個人賬戶制度模式，以個人賬戶為載體，實賬積累，體現個人權益歸屬。對參加人來講，賬戶以兩個形式出現：一個是個人養老金賬戶，由參加人在個人養老金信息管理服務平臺建立，具有唯一性，記錄個人的全流程信息，是參加個人養老金制度、享受稅收優惠政策的基礎；另一個是個人養老金資金賬戶，在符合規定的商業銀行開立或者指定，用于繳費、歸集收益等，兩個形式的賬戶一一對應。

二是自主性。與國家強制實施的基本養老保險不同，個人養老金完全由個人自愿選擇參加。繳費由個人承擔，在繳費上限內自主選擇額度，自主開立資金賬戶，資金完全積累，自主投資，領取方式也由自己決定，體現出完全的個人責任。

三是市場性。個人繳費全部歸集到個人養老金資金賬戶，實行市場化運營，風險完全由個人承擔，待遇多少取決于個人賬戶資金的積累額。參加人自主選擇符合規定的銀行理財、儲蓄存款、商業養老保險、公募基金等金融產品，充分發揮市場作用進行投資運營。

四是補充性。基本養老保險實現保基本，個人養老金與第二支柱企業（職業）年金都是補充養老性質，是對基本養老保險的補充。

五是政府政策支持。主要體現在國家制定稅收優惠政策，鼓勵符合條件的人員參加，引導長期領取。

六是統一信息平臺。人社部組織建設統一的個人養老金信息管理服務平臺，個人養老金賬戶就在這個平臺上開立，統一的平臺為人們不分地域、戶籍參加提供了支撐。

個人養老金本質屬性是儲蓄

主持人：個人養老金制度將給個人、金融機構和金融市場帶來怎樣變化？

鄭秉文（中國社會科學院世界社保研究中心主任）：個人養老金的本質屬性是儲蓄，但與普通的個人銀行儲蓄相比有三點不同之處：一是鎖定退休日，一般不能提前支取；二是有稅收政策支持，鼓勵個人和家庭成員建立個人賬戶；三是增值保值的資產配置和投資，由個人進行決策并由個人承擔市場風險。因此，個人養老金是預籌式、利滾利、持續滯留在資本市場幾十年的長期資金。

換言之，建立第三支柱個人養老金制度越早、繳費上限越高、覆蓋率越大，它所帶來的長期資金規模就越大。例如，美國第三支柱個人退休賬戶建立于1974年，2020年的覆蓋率為20%，賬戶資產規模為12.2萬億美元，占其GDP的58%，相當于美國股市市值30%。

日前，各方關注已久的個人養老金制度正式出臺，這將有助于個人養老金制度與資本市場的互動，有助于發展多層次資本市場。

為資本市場提供長期資金。中國資本市場的長期資金渠道窄，規模小。例如，資管新規的實施一方面可促進銀行理財等產品期限拉長，但另一方面也對長期資金規模的供給帶來挑戰，在過渡期內，銀行理財產品發行數量降幅明顯。個人養老金制度可為資本市場提供長期穩定的資金來源，完善金融供給側結構性改革。

提高資本市場機構投資者比重。長期以來，A股市場是散戶主導的市場，雖然近幾年來，機構投資者的市場行為正在明顯引導市場發展趨勢，但散戶比重及其換手率高、操作性強、暴漲暴跌的市場特征還明顯存在。個人養老金賬戶禁止投資個股，只能購買合格養老金產品，可促進發展和擴大機構投資者比重，有利于市場穩定。

提高資本市場的養老金比重。我國養老金資產占GDP比重大大低于發達國家，養老金占資本市場比重很低，即使按照養老金資產配置中股票占比平均25%的高倉位水平來估算，養老金在股市市值中僅占1%至2%，而世界平均水平是20%，經合組織國家平均是24%，養老金七強高達28%。個人養老金制度的建立，可相應提高資本市場養老金比重。

優化儲蓄結構和穩定儲蓄率。個人養老金的本質是儲蓄，對家庭儲蓄具有一定的替代效應，我國始終是全球各國儲蓄率最高的國家之一，不僅具備建立個人養老金的條件，而且其替代效應可使普通銀行儲蓄部分轉化為養老金賬戶的長期資金。此外，在過去十幾年里，由于消費習慣和觀念的轉變以及90后消費份額的提升，儲蓄率從54%下降到目前46%左右，個人養老金可在一定程度上起到穩定儲蓄率進而穩定投資率的作用。

提高直接融資比重。我國社會融資體制長期以來以間接融資為主，社會融資存量中直接融資大約占30%，在增量中占比更低，僅為個位數。因此，經濟發展具有明顯的債權資金驅動特征，債權規模高于資本和股本的規模，股本金赤字和泛債務化在經濟循環中較為突出，這是企業杠桿率高的主要原因之一。個人養老金是重要的股權資金和股本來源，可緩解股本金短缺的現象。

促進市場潛力轉化為新的業態。由于本土在岸長期股權資本缺位，在經濟全球化和技術創新過程中，新的技術與商業模式首先吸引周期長、風險承受力高的離岸長期股權資本，逐漸流入本土市場并助推中國巨大的市場潛力轉化為新業態。建立個人養老金制度之后，本土在岸長期股權資本多了一個重要源頭，對市場潛力轉化為新業態和推動技術創新有益。

織密織牢養老保障安全網

主持人：個人養老金制度將選擇部分城市先試行1年，再逐步推開，在這個過程中可能遇到哪些問題？如何推動我國養老保障網越織越密、越織越牢？

金維剛（中國社會保障學會副會長、浙江大學國家制度研究院副院長）：國家出臺有關建立個人養老金制度的政策，與應對人口老齡化有關，通過構建多層次、多支柱的養老保障體系，有利于增加養老金的來源渠道，提高退休人員或其他老年居民的養老保障水平。建立個人養老金制度，與國家建立的城鎮職工基本養老保險基金收支狀況沒有直接關系。2021年我國城鎮職工基本養老保險基金收入6萬億元，支出5.65萬億元，年末累計結存達5.18萬億元。由此可見，我國城鎮職工基本養老保險基金總體上收大于支，能夠確保退休人員養老金按時足額發放。

個人養老金制度在試行和推廣過程中，可能遇到以下問題：

一是如果稅收優惠政策仍延續2018年個人稅收遞延型商業養老保險試點的政策，可能導致個人養老金制度的參與率較低。由于我國現行的個人所得稅起征點是月收入5000元，目前全國月收入在5000元以上的較高收入及以上群體約有7000多萬人，盡管現有已參加各種基本養老保險的10.3億人符合建立個人養老金賬戶的資格，但大多數人實際上享受不到有關稅收優惠政策所帶來的實惠，從而會影響參與這項制度的積極性。

二是政策規定參加人每年繳納個人養老金的上限是12000元，相當于平均每月計入個人養老金賬戶的資金只有1000元，每月暫不繳納的稅金大約200多元。在未來從個人養老金賬戶領取養老金時，仍需要按照相關稅收政策規定的稅率繳納個人所得稅，這對許多人來說激勵作用不大。

三是由于提供開設或指定個人養老金資金賬戶的各家商業銀行所能代理營銷的個人養老金投資產品，只是有關金融機構提供的各種金融產品中的一部分，因此在一定程度上限制了個人選擇投資產品的范圍。

四是個人養老金實行市場化的投資運營，由個人自主選擇投資品種，自負盈虧，存在一定風險。

今后，在促進我國養老保障體系建設方面，除了加緊推動個人養老金發展外，還應進一步深化養老保障制度改革，健全和完善養老保障體系，織密織牢養老保障安全網。為此，建議采取以下措施：

第一，不斷完善企業職工基本養老保險全國統籌的運行機制，健全基金預算管理，合理界定中央與地方責任關系，形成合理的責任分擔機制。

第二，優化城鎮職工養老保險籌資和待遇調整機制，適當改進基礎養老金計發辦法。適當提高領取基本養老金最低繳費年限，做實繳費基數，優化繳費激勵機制。

第三，適時出臺漸進式延長法定退休年齡政策措施，適當引入彈性退休機制，允許個人有一定的選擇權，通過運用經濟杠桿適度引導和調節個人的退休意愿和行為，穩步推進實施延長法定退休年齡的政策措施。

第四，推進城鄉居民基本養老保險制度改革，完善城鄉居民基本養老保險籌資機制，逐步提高最低繳費檔次標準，進一步提高個人繳費水平，合理制定養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制。

第五，提高企業年金覆蓋率。通過采取加大稅收優惠政策力度、探索引入自動加入機制、適當降低準入門檻等措施，大力促進企業年金在更多的企業建立。

為應對我國人口老齡化對養老保障等方面帶來的壓力，早在2000年國務院就決定設立全國社會保障基金，作為專門用于人口老齡化的國家儲備基金。同時，成立全國社會保障基金理事會負責管理全國社會保障基金。目前，全國社會保障基金資產總額已超3萬億元。此外，國家將劃轉部分國有資本作為全國社會保障基金的一個重要來源，可依法通過按照一定比例劃轉國有資本的方式，為全國社會保障基金持續提供可觀的資金來源。全國社會保障基金和國有資本不斷做大做強，將為我國基本養老保險基金提供堅強后盾。